Eduardo Quintana Sánchez(*)

En este trabajo, el Dr. Quintana revisa lo sucedido en el sector eléctrico ante el reemplazo de la regulación planificadora precedente  -efectuada por la Ley 28832 y su Reglamento- por mecanismos de mercado. Así, el autor nos relata una historia de aparente triunfo en la promoción de inversiones que bien podría servir de guía para otros rubros.

Las concesiones de infraestructura de transmisión de energía eléctrica que vienen siendo objeto de concurso actualmente muestran cómo los instrumentos regulatorios sustentados en mecanismos de mercado suelen ser excelentes vías para impulsar la inversión y son refuerzo necesario, incluso en aquellas industrias en que se privilegia las decisiones de planificación reguladora.

Como se sabe, el diseño de la industria eléctrica peruana según la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE), Decreto Ley 25844, y su Reglamento, el Decreto Supremo 009-93-EM, distinguen principalmente tres actividades productivas, a saber: la generación de energía eléctrica, la transmisión o transporte de energía a elevadas tensiones y la distribución o venta minorista de energía a los clientes. Según la LCE, la remuneración de las inversiones en activos de transmisión se fija como el valor nuevo de reemplazo (VNR) de las instalaciones, que se paga a través de una anualidad en un período de vida útil de 30 años. A su vez, el VNR se calcula valorizando una red hipotética adaptada a las necesidades actuales de la oferta de generación y de la demanda (el denominado sistema económicamente adaptado) y no considerando la red de transmisión que existe efectivamente. Dicho VNR es revisado cada cuatro años por el regulador.

Tanto los actores del mercado como las autoridades del sector han coincidido en que las normas antes señaladas no han sido un instrumento eficaz para atraer inversiones en la actividad de transmisión. La utilización del sistema económicamente adaptado introduce el riesgo de que el valor de la inversión calculado por el regulador difiera sustancialmente del valor real de la inversión y además pueda ser modificado periódicamente. Esto crea incertidumbre que hace poco viable la inversión en redes de transmisión(1).

Consecuentemente, pese a que la demanda por suministro eléctrico crecía paulatinamente y se desarrollaban proyectos de generación para abastecerla, la inversión en transmisión para atender los mayores volúmenes de energía que serían transados no aparecía debido a las inadecuadas señales que el marco legal enviaba al mercado. Como era de suponer, los efectos de esta situación no se hicieron esperar. Desde el 2006 se comenzaron a presentar congestiones en las líneas de transmisión y, producto de ello, la energía producida a costos más eficientes en la zona centro del país no podía ser trasladada a las zonas norte y sur para atender la mayor demanda existente. Dado que estas demandas no podían quedar desabastecidas, fue necesario producir energía con unidades más costosas en dichas zonas. 

La reacción del Estado fue dejar de lado el diseño de la LCE y, a través de la Ley 28832 (julio 2006), apostar por un esquema de competencia por el mercado con la finalidad de promover mayores inversiones en activos de transmisión. Esta Ley y su Reglamento, el Decreto Supremo 027-2007-EM (mayo 2007), han definido un sistema de licitaciones para sacar a concurso la construcción y operación de proyectos de infraestructura de transmisión, en virtud del cual la remuneración de las inversiones se fija en el proceso competitivo considerando el valor ofertado por el postor ganador.

Una de las opciones que contemplan estas nuevas reglas es que se encargue a PROINVERSIÓN la realización de los concursos correspondientes. En uso de esta facultad se encargó a PROINVERSIÓN los procesos de promoción de inversión privada para la construcción y operación de tres proyectos de transmisión. PROINVERSIÓN efectuó entre fines del 2007 y comienzos del 2008 el llamado a concurso internacional para tres proyectos(2).

Estos concursos han venido llevándose a cabo dentro de los procedimientos de PROINVERSIÓN y a la fecha ya se ha otorgado la buena pro en el primero de ellos. Los otros dos procesos siguen en curso y se encuentran pendientes de definiciones de orden técnico, así como de eventuales modificaciones (por ejemplo, en el trazado de la ruta de las líneas o sus capacidades de transmisión). Los 5 postores que han sido precalificados -hasta ahora- para dos de los concursos representan a importantes empresas del sector y provienen de países como Brasil, Colombia y España. Producto de la competencia en el primer concurso, los montos de las ofertas presentaron diferencias notorias, siendo la ganadora (US$ 106’140,662.00) aproximadamente 50% menor a la quedó en quinto lugar.
 
De esta manera, ante la ineficacia del marco legal existente para promover inversiones en infraestructura de transmisión, se optó por un cambio regulatorio estructural para establecer un sistema de competencia por el mercado que atrajera nueva inversión. En este caso, la inclinación de las autoridades del sector por la planificación de la industria tuvo que ceder ante la evidencia tangible de problemas de congestión y promover -en una reacción algo lenta, por cierto- un esquema de mercado para fijar la remuneración de las inversiones. Esta decisión parece haber sido acertada pues, a diferencia de la apatía mostrada por los inversionistas para incursionar en el mercado peruano bajo las reglas previas, los procesos llevados a cabo por PROINVERSIÓN están registrando la participación de varios e importantes postores extranjeros y, más importante, una nutrida competencia entre ellos.

En tal sentido, el esquema regulatorio sustentado en mecanismos de mercado ha resultado la caballería para rescatar los incentivos de inversión en la actividad de transmisión, ante la regulación planificadora existente que funcionaba como una infantería bastante desgastada.

Finalmente, cabe resaltar que la administración de estos concursos por parte de PROINVERSIÓN ha logrado los resultados esperados con adecuados estándares de transparencia, pese a los eventuales retrasos que se han presentado, e incluso con las idas y venidas en temas de carácter técnico que, debe reconocerse, no parecerían responder a PROINVERSIÓN sino a las autoridades del sector. En tal sentido, en un contexto de serios cuestionamientos a los sistemas de otorgamiento de concesiones como el que actualmente vive el país, el sistema de PROINVERSIÓN se ha mostrado eficaz en este caso. 

 (*) Profesor de la Facultad de Derecho y de la Maestría en Derecho de la Empresa de la Pontificia Universidad Católica del Perú; y de la Facultad de Derecho y de la Maestría en Regulación de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Asociado de Lema, Solari & Santiváñez - Abogados.

 (1) La Comisión, creada mediante Ley 28447 para proponer una reforma estructural de la regulación del sector eléctrico peruano y que estaba integrada por representantes del Ministerio de Energía y Minas y del OSINERGMIN, señaló explícitamente que el marco legal presentaba “incertidumbre para la recuperación de las inversiones económicamente eficientes”. Libro Blanco: Proyecto de Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica. Más aún, la mayor inversión en redes de transmisión fue realizada mediando contratos-ley que establecieron reglas especiales que garantizaban de manera más efectiva la remuneración de las inversiones, dejándose de lado para ello el régimen general contemplado en la LCE; (2) Los referidos proyectos son los siguientes: (i) uno hacia el norte constituido por una línea de transmisión en 220 kV desde la Sub-Estación Carhuamayo hasta la Sub-Estación Carhuaquero; (ii) uno hacia el sur constituido, en principio, por dos líneas de transmisión, una línea en 500 kV de la Sub-Estación Mantaro a la Sub-Estación Montalvo, y otra línea en 220 kV de la Sub-Estación Machupicchu a la Sub-Estación Cotaruse; (iii) uno último hacia el centro constituido por una Línea de Transmisión de la Sub-Estación Chilca a la Sub-Estación Zapallal.